对广东省保障粮食可持续安全的调查与思考
对广东省保障粮食可持续安全的调查与思考
广东省应以转变发展方式为主线，充分发挥本地区拥有的农业粮食资源优势，保持一定的粮食自给水平，健全完善现代粮食安全保障体系。
地处祖国南疆的广东省，作为改革开放的先行地区，一直走在全国前列，充分发挥了“试验田”、“示范区”和“窗口”的重要作用。广东省改革开放的30年，是解放思想、先行一步的30年；是经济快速发展、与时俱进的30年；是人民奔向小康富裕、社会全面进步的30年。回顾不平凡的30年，广东经济社会变化地覆天翻，谱写出无数“全国第一”的新篇。然而，居安思危，在一系列辉煌之后，广东省隐伏着粮食可持续安全的风险因素，不可掉以轻心，需要警钟长鸣。
一、粮食可持续安全面临的突出挑战
自改革开放以来，广东省的粮食行业取得明显业绩，包括粮食流通体制改革、市场体系建设、地方粮食安全储备、保障一亿多人口的粮食供应，以及粮食经济的软科学课题研究等，在许多方面都可圈可点。
然而，必须清醒地正视到：在经济高速发展中的广东，存在着不可忽视的薄弱一面。目前，广东省的粮食安全保障体系，与经济大省的需求面临着四大不适应：
（一）与建设世界最大城市群不相适应。目前在城市化建设的热潮中，广东省正着力推进大珠三角“城市群”建设。这是个被外国专家称谓的“航母城市群”。它由2个省级特别行政区、2个副省级市及7个地级市所组成的大经济区：2个省级的特别行政区指香港和澳门；2个副省级市指广州市和深圳市；7个地级市指珠海市、佛山市、惠州市、肇庆市、江门市、中山市和东莞市。整个城市群面积高达42958平方公里，常住人口6000万以上，GDP总值达37169亿元，目前社会消费品零售总额为9219亿元。联合国人居署发布的《世界城市状况报告》称：以广州、香港和澳门为核心的珠三角都市区，已经成为世界最大的超级都会区——比英国大伦敦地区大26倍的超级大城市群。
10年来，广东省城镇人口比重大幅度上升，城镇化水平明显高于全国49.68%的平均水平。2010年，在广东省常住人口中，城镇人口为6902.8万，占总人口的66.18%；乡村人口为3527.5万，占33.82%。其中，广东省过半人口集中在珠三角地区。广东省常住人口最多的是广州市，1270万人；排在前五位的还有深圳市1036万人、东莞市822万人、佛山市719万人和湛江市699万人。总体计算，位于珠江三角洲9市的人口总量，占广东省总人口的53.8%，而且至今，广东省的人口向三角地区聚集的趋势仍在继续。自然，其产业积聚的程度、人口集中的密度、对粮食需求增长的强度，都将不断提高。
（二）与中国最大人口省不相适应。从改革开放以来，在中国人口大迁徙中，从全国各地流向广东的数量最多。特别是新世纪以来的10余年间，广东省人口在数量、结构、分布和居住环境等方面发生了巨大变化，呈现以下新特点：一是人口增速快、总量大。广东常住人口一直逐年增长：2007年达到9449万人，2010年增长到10045.25万人，2011年再增长10192.47万人，高居全国第一；二是外省流入人口数量庞大。从2000年以来的10年间，广东常住人口增加1788万人，其中有644万人是由外省流入，806万人是户籍人口的自然增长，208万人是户籍人口的迁移增长；三是广东人口年龄结构“两头低，中间高”。即少年和老年人口比重较低，而劳动力年龄段的人口比重较高，拥有较长年限的“人口红利”。除常住人口外，多年来广东的流动人口都保持在二、三千万，这意味着广东必须满足1.3亿人口的粮食需求。
（三）与全国最大工业饲料生产省不相适应。广东省的现代饲料工业起步早、发展快、产量高，是全国第一饲料工业生产大省。目前广东省拥有饲料加工企业1119家，工业饲料产量、产值连续七年名列全国第一。2010年，广东饲料总产量超过1850万吨，其中配合饲料1769万吨。为生产这样大数量的饲料大体需求粮食1200多万吨。此外，与能力饲料相配合还需要大量蛋白质原料。
由广东省耕地资源及其他条件限制，不可能完全靠自产玉米等饲料原料满足需求，必须依赖从其他玉米主产省购进或从国外进口。随着现代集约化畜牧业的发展，饲料需求必将不断增长，若不建立供应保障体系，势必制约广东省饲料产业的发展，进而制约广东省畜牧业、水产业的发展。
（四）与全国最大粮食销区不适应。前述的各项因素决定，广东必然、并且已经成为全国、乃至世界最大的粮食销区。这无疑为广东保障粮食可持续安全提出了重大而艰巨的任务。
一是缺粮数量大，而且呈继续增长趋势。据测算，广东省每年粮食总需求量高达3800万吨以上，而现在的粮食自给率不足33%，缺口高达2400多万吨。短缺的粮食，其中约80%从外省购进，20%则靠从外国进口。这中间隐伏着风险，如果遭遇到异常事件，就会陷入被动局面。
二是耕地资源少、减少数量多。广东本来就是一个人均耕地面积有限的省份，如今耕地资源又大量减少，被转为非农用地。在1997-2008年的11年间，广东省耕地面积净减少490万亩，平均每年减少44万亩。迄今，广东省人均耕地面积已从1997年的0.49亩降低到2008年的0.38亩，仅相当于全国人均耕地面积的29%，远低于联合国粮农组织提出的0.8亩的警戒线。在耕地面积持续减少的同时，粮食作物面积缩减，单产水平低下。1978年，广东省的粮食作物播种面积在7500万亩左右，到2006年减少了近一半，只有近4000万亩。从2006年到2008年的三年间，广东省粮食作物播种面积维持在同一水平上，已成为广东省提高粮食自给率的关键制约因素之一。
三是科技服务薄弱，粮食单产水平低。农业粮食科技专业化服务，是提高土地产出率和粮食单位面积产量的决定性因素。多年来，在粮食播种面积缩减的同时，广东的农业专业化服务却未跟上去，致使粮食平均单产一直提高缓慢，处于较低水平。以广东省粮食单产较高的2009-2010年为例，平均粮食单产为
四是生产规模小，种粮效益低。迄今，广东省多数农民土地经营规模小，机械化耕作水平不高，劳动生产率较低。农户生产的粮食，一般仅仅能够满足自己的口粮。至于农民种粮效益就更低了。从1999年到2008年的10年间，广东稻谷生产每亩平均净利润只有80元，最高的2004年也只有184元。这种单位收益水平，远低于邻省稻谷生产者的收益。广东种粮收益这样低，与非农产业的收益无法相比，农民生产商种粮的积极性难免低落。
五是缺乏青壮劳力，农业粮食沦为“副业”。近年来，多数农村有文化的青壮劳动力，都进城从事其他行业或打工去了，留守在家的尽是体力弱的老人和妇女。他们不仅体力弱，不胜繁重劳动，而且一般缺少文化技术知识，无法使用现代技术方法开展科学种田。这种状况十分不利于实现农业粮食生产的专业化和现代化。
六是农业粮食基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不强。客观而言，广东省农业生态条件远远优越于中部、北部和西北许多省份。然而，广东省的农田基础设施建设相对落后，抵御灾害能力薄弱，不仅导致遭受自然灾害的巨大损失，而且更不可忽视的是，农业粮食单产处于全国后列。
客观而言，伴随着改革开放的历史进程，广东省粮食安全保障体系建设取得了明显进展，发挥了重大作用。然而，随着广东省内的经济、社会和人文等宏观环境大大改观，加之广东所处的外部环境也发生了巨变，新环境和新形势对粮食可持续安全保障体系提出了更高、更新、更严的要求。广东国际经济协会、广东省粮食行业协会2011年12月提出的《广东粮食安全报告》印证了上述判断：广东已是全国最大的缺粮省份，粮食自给率现在降低到不足33%。为弥补粮食缺口，广东约从外省采购有三分之二左右的粮食，另从口岸进口粮食321.3万吨。粮食短缺，加上粮价暴涨，“双重”压力直逼广东。从发展趋势看，广东粮食供求缺口将呈扩大态势，粮食产需结构性短缺局面将长期存在。
二、必须健全和加强粮食可持续安全保障体系
从发展趋势看，广东省粮食供求矛盾还将逐年突出：人口增长和城市化率提高是必然趋势，民众生活提高与食物结构转变是必然趋势。基于前两个因素，广东省粮食需求总量不断扩大也是必然趋势。与粮食需求总量增长相对照，粮食供应却呈缩减态势：粮食生产的资源约束性不断加大，广东省耕地资源短缺态势不可逆转；关系农民生产积极性的粮食比较效益低，在相当长时间内不易提高到位；国际市场波动和不确定性依然存在、甚至会加剧，都可能对国内粮食市场供求带来负面影响。这一切表明，作为在全国占有重要位置的经济大省，广东省比以往任何时候、都更必须、更急迫地健全和加强与经济大省地位相称、与日益增长的粮食需求相适应的粮食可持续安全保障体系。
（一）选择“固基础、抓关键、适消费、强保障”的总体思路
广东省应该在以人为本、统筹协调的科学发展观统率下，以转变发展方式为主线，采取“固基础、抓关键、适消费、强保障”的总体思路。所谓“固基础”，就是“强基固根”，强化本地农业粮食的基础地位；所谓“抓关键”，就是狠抓市场流通的关键环节，充分发挥市场机制配置和优化粮食资源的基础作用；所谓“适消费”，就是采取适度的科学食物消费模式，摒弃“三高”食物模式，采取以植物性食物为基础的多样化食物消费结构，合理增加动物性食物，减少油类和食盐消费量，提高居民膳食的合理化水平。所谓“强保障”，就是通过“固基础、抓关键、适消费”等多项举措并用，不断加强和健全适应广东经济社会快速发展需求的粮食可持续安全保障体系。
（二）建立健全粮食可持续安全保障体系的意义、原则和目标
1.确认建设粮食可持续安全保障体系的重要意义。粮食可持续安全保障具有以下要点：以满足一代又一代人全面发展的需求为核心理念，以宏观社会经济系统和自然生态系统的协调统一为指导思想；以改善和保持良好自然环境、合理配置和利用资源为前提；以科学发展方式促进农业粮食稳定增产为基础；以健全的现代市场体系高效供应为关键；以采取“3R”为主要内容、资源循环利用的可持续发展为途径，实现充分满足当代及后代粮食合理需求的目标。建设粮食可持续安全保障体系，代表了广大民众的根本利益，体现了整个粮食行业和粮食工作的核心价值体系，必须着眼于这样的思想认识高度，把这项具有战略意义的大事落实到实践中。
2.坚守建设粮食可持续安全保障体系的指导思想。从我国国情和广东省情出发，广东粮食可持续安全保障体系建设的指导思想是：在以人为本、统筹协调科学发展观的统领下，坚持工业化、城镇化和农业现代化同步发展；对农业粮食加大政策支持和财政投入力度；坚守基本农田的“红线”不可逾越，坚守“两个严格”，即严格保护耕地和严格保护淡水资源不可动摇；大力实施自主集成创新，加强科技支撑力，稳步提高主产县粮食单产和粮食综合生产能力；积极发展和保护“海洋蓝色经济”与“山岭特色经济”，开辟新的优质食物供给来源；提升粮食流通的地位和作用，强化粮食宏观调控及手段，动态的保持粮食供应与需求总量的基本平衡，以及主要品种结构的基本平衡；整合完善粮食市场流通体系，加强市场功能，构建起适应经济大省广东的经济社会发展需求的、与全国相适应的、抗风险力强的粮食可持续安全保障体系。
3.确立建设粮食可持续安全保障体系的主要原则。这里主要提出四项：
一是以发挥广东省优势为基点。要从开发和发挥本省优势农业粮食资源切入，强化广东省的粮食综合生产能力建设。其必要和可行的措施包括：加强扶持力度，提高40个粮食主产县的单位面积产量，提升土地产出率；严格保护耕地特别是基本农田，严守广东所定的“两条底线”：即确保3000万亩耕地不减少，确保1750万吨的粮食总产量不降低。
二是以狠抓粮食流通为关键点。对于经济、人口大省的广东来说，要求粮食达到完全自给，既是不现实的，也是会产生弊端的。鉴于此，利用“两个市场、两种资源”对于广东而言，具有更大的重要性和必要性。以高效、规范、灵活、有序的市场流通，确保从外部取得稳定的来源。为此，要继续加强与相关省的长期稳定的产销合作关系，并进一步整合和加强以批发市场为主体的粮食市场体系建设，健全粮食“无缝连接”、以“四散”为主要内容的物流系统，促进粮食市场公平公正竞争，充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。
三是以加强粮食保障的长效机制为重点。主要包括：保护和调动地方政府“重农抓粮”积极性，特别是要保护和提高农民的种粮积极性；完善粮食补贴和价格支持政策，加大对做出重大贡献的主产县和农户的奖励力度；健全完善地方粮食储备体系，充实地方粮食储备规模，改善储备结构，以强化其应对紧急事件、保证安全供应的能力。
四是以倡导科学消费和节约用粮为创新点。要从更新理念切入，摒弃“三高”的食物消费模式，把粮食科学消费和节约用粮作为重要新内容，引进粮食可持续安全保障体系中。从节约用粮方面讲，切实改进粮食收获、储藏、运输、加工方式、降低粮食产后损耗，以及提高粮食综合利用效率。与此同时，积极倡导“健康膳食”方式。
4.确定建设粮食可持续安全保障体系的主要目标。
——提高粮食总产量。确保2000万吨粮食总产量的水平，比2010年增长700万吨。2015-2020年期间，广东省人均粮食需求量分别达到
——稳定粮食播种面积。提高粮食总产量的重要保证是保持足够的播种面积。广东省粮食播种面积要保持不低于3000万亩，其中稻谷播种面积应占到75%以上；粮食复种指数由目前的158.12%恢复到193%以上；粮食平均单产由目前的
——明显提高有效灌溉面积。旱作物的灌溉保证率不低于75%、水稻的灌溉保证率不低于90%，同时提高灌溉水利用系数。对缺乏灌溉条件的山丘区和灌区的高岗地，通过新建小型水源工程发展补充灌溉，基本解决灌溉用水问题；镇域范围内的主要山塘、水陂要基本达标。
——提高粮食自给率。粮食自给率由目前的不足33%提高到45%上下，其中主要品种是稻谷。这意味着，广东省生产的粮食能够基本满足本省户籍居民的口粮需求。
——保持足够粮食储备水平。中央和地方粮食储备保持在合理规模水平上，粮食库存品种结构合理，其中稻谷和小麦的比重不低于70%；地方国家粮食储备量要达到和保持6个月的消费数量。
——建立健全“四散化”粮食物流系统。力争在全国率先建成以“四散化”为主体的粮食现代物流体系，提高粮食流通效率，降低流通成本。并形成以稻谷生产为主的粮食生产、服务、收购、储备、销售的省内产销体系。（作者：国家粮食局科学研究院研究员丁声俊）